把监察监督全覆盖落到实处

对话嘉宾

河南省委常委、省纪委书记、省监委主任 任正晓

海南省委常委、省纪委书记、省监委主任 蓝佛安

甘肃省委常委、省纪委书记、省监委主任 刘昌林

监察体制改革后，各级纪检监察机关监督对象有了大幅增长，请问如何看待监督范围之变？

任正晓：改革后，监督对象有了大幅增长。以河南为例，我们全省纪检监察机关以前的监督对象是90万人，改革后达到了203万人，增加了125%，原来一些非中共党员、又不在行政机关工作的公职人员，比如受委托管理公共事务组织中从事公务的人员、非中共党员村干部等，都被纳入了监督范围，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，这正是监察体制改革的一个重要目标。可以说是补上了以前行政监察范围过窄的短板，主要是填补了“两个空白”——

填补了监督对象上的空白。以前，我们行政监察的对象主要是行政机关及其工作人员，监督的是“狭义政府”。但我们所讲的“政府”历来是广义的，党统一领导下的所有行使公权力的机关，都属于“广义政府”的范畴。这次改革将监督“狭义政府”转变为监督“广义政府”，所有行使公权力的公职人员都被纳入监督范围。

填补了纪法之间的空白。改革后，总体上是一个依托纪检、拓展监察、衔接司法的运行架构，在实现管住“好党员”到“阶下囚”空白地带的同时，实现管住“好公职人员”到“阶下囚”之间的更广阔领域，解决了过去犯罪有人管、违法无人问等问题。

蓝佛安：监察体制改革的一个重要变化是扩大了监察范围，从监察法规定的6类监察对象就可以看出来。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，监督对象覆盖了所有党员，但由于行政监察法规定的监察对象范围过窄，仍有相当一部分行使公权力的公职人员处于纪检监察机关监督不到的空白地带。比如，协警、城管编外人员等受委托临时行使公权力人员中的非中共党员，等等。这些人员既不属于行政监察对象，又不在纪委监督的范围。监察法的通过和监委的组建，填补了这些空白，实现了国家监察对所有行使公权力的国家公职人员监督全覆盖。

以海南为例。监察体制改革后，我们全省的监察对象有31万人，比改革前全省的行政监察对象增加了大约26万人。这意味着改革前有近26万人是没有监督到的，从这个数字上我们也可以看出监察全覆盖对公权力的制衡意义有多大。

刘昌林：的确是这样。以前，由于行政监察法规定的监察范围有限，在执法过程中常常遇到这种情况：有的案件涉及多名当事人，却因为“身份”不同，导致处理结果不同。监察法规定的6类监察对象将应监督人员全部纳入其中，生动诠释了法律法规面前人人平等、没有例外的原则。同时，我也注意到，监察法立法过程中，很多人都在问，是不是“吃财政饭”的都是监察对象，包不包括医生、教师，等等。现在答案很明确，判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。只要行使的是公权力，就要受到监督，充分体现了有权必有责、用权受监督、权责相一致的原则。

请问监督范围的扩大对纪检监察机关提出哪些新的要求与挑战？应该如何应对？

刘昌林：从理论上的“监察全覆盖”，到实践层面的“监督无空白”，还有大量工作要做，有很多问题需要破解。比如，改革后，新的纪检监察队伍如何适应监督范围扩大的现实要求，尽快形成较强的战斗力？如何运用纪律、法律两把尺子，提高监督工作质量和实效？如何用好各项调查措施，形成反腐败工作合力？针对这些问题，我们在监察体制改革中，着力推进以下工作——

一是在队伍融合、能力锻造上下功夫。加强思想教育、开展全员培训、进行实战锻炼等多措并举，对纪检监察队伍进行“催化”“淬火”，凝神聚力。

二是在完善制度、再造流程上下功夫。坚持把制度建设贯穿改革全过程，前期已制定了纪委监委执纪监督监察工作办法及系列配套制度，设计了57种文书，建立起新的工作流程，推进纪法、法法贯通衔接。目前，我们正在研究制定贯彻实施监察法的配套制度。

三是在突出重点、提升质量上下功夫。重点加强信访、案管、审理等工作，为监督和审查调查工作提供支撑和保障，着力提升纪检监察工作政治化、法治化、专业化水平。

任正晓：监察体制改革后，监督范围更大，工作标准更高，监督制约更为严格，对纪检监察工作提出了更高标准更严要求。

一是对办案时效提出了更高标准更严要求。改革后，纪委监委立案审查调查的职务犯罪案件，办结后要直接向检察机关移送审查起诉，中间没有了缓冲时间。特别是与侦查羁押期限相比，留置时间大大缩短，要在有限时间内同时查清违纪问题和违法犯罪问题，对纪检监察机关执纪审查、监察调查能力提出了更严要求。

二是对证据收集提出了更高标准更严要求。改革后，纪委监委在收集、固定、审查、运用证据时，要与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。

三是对纪检监察干部队伍的能力素质提出了更高标准更严要求。新时代的纪检监察干部要政治过硬、本领高强，一方面，坚定地以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，提升政治站位，树牢“四个意识”；另一方面，要做到既懂纪又懂法。

蓝佛安：改革后，对纪检监察工作提出了一些新的挑战：一是随着监察范围的扩大，受理信访举报和问题线索处置的范围也相应扩大，信访举报数量、问题线索处置数量增加。二是监察对象点多面广，如何有效甄别认定，如何开展有效监督，实现监督无空白，考校着纪检监察干部的水平、能力。三是基层群众性自治组织中从事管理的人员被纳入监察范围，需要推动监察向基层延伸，增强基层监督力量。

针对这些问题，我们拿出了一些举措。比如，坚持把纪律挺在前面，把监督挺在前面，探索健全执纪监督、监察监督、巡视监督、派驻监督联动机制，着力构建全方位监督格局；利用海南省、市（县）两级行政管理“扁平化”特点，积极探索监察职能向基层、村居延伸的有效途径；建立省纪委监委机关审查调查大数据平台，为审查调查工作插上科技的翅膀，等等。同时，我们还将2018年确定为我省纪检监察干部全员学习培训年，通过集中轮训、以案代训、考核竞赛等方式，全方位提高纪检监察干部的能力素养，以便更好地与新的形势任务要求相匹配。

请问纪检监察机关如何各司其职、各尽其责，在管辖范围内履行好监察职责？

蓝佛安：各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。监察法对管辖范围作了明确规定，既可以让各级监察机关按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察监督，有效避免争议或推诿，又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索，充分发挥群众监督的积极性。需要注意的是，在实践中，监察机关要规范使用提级管辖、指定管辖等，既不能越权办理不属于自己管辖的监察事项，也不能放弃职守把自己管辖的监察事项推出不管，当“甩手掌柜”。

在这方面，海南牢固树立“四个意识”，坚持党对监察工作的全方位、全过程领导，从初核、立案到采取留置措施、提出处置意见和审查意见等，严格按照规定向党委报告，确保监察工作始终在党的坚强领导下进行。同时，注重完善内控机制，着力打通纪法贯通、法法衔接各环节；探索流程再造，强化内部监督；严格依法履行监督调查处置职责、用好各项调查措施。

任正晓：监察法第三章明确了监察范围和管辖原则，有利于明晰责任主体，增强监察工作的机动性、实效性。在工作实践中，我们强调，各级监察机关要各司其职、各尽其责，扎实做好管辖范围内的监察事项。

分级管辖是原则。各级监察机关要按照一般管辖原则的分工，管好自己管辖范围的监察事项，既不越位办理不属于自己管辖的监察事项，也不缺位把应由自己管辖的监察事项推出不管。

提级管辖需慎用。对于一些处理难度较大的监察事项，比如上级监察机关认为在其所辖地区有重大影响，或者下级监察机关办理可能会影响公正处理的，应实行提级管辖。但如果按规定应由下级监察机关管辖的事项，上级监察机关也都去办理，不仅管不过来，也不可能管好，不利于发挥下级纪检监察机关工作的积极性和主动性。

指定管辖要用好。对于地域管辖不明的监察事项，或者为了排除干扰、保证监察事项能够得到正确及时处理，上级监察机关可以实行指定办理。但是，进行指定管辖不是说上级监察机关可以当“甩手掌柜”，必须根据实际工作需要，通盘考虑、慎重决定。

刘昌林：我认为首先要明确“两层关系”。一个是监察机关的领导关系，上级监委领导下级监委的工作，对本行政区域内下级监委的工作进行监督和业务领导；另一个是监察事项的管辖关系，各级监委按照管理权限管辖本辖区内监察对象所涉监察事项，上级监委可以办理下一级乃至所辖各级监委管辖范围内的监察事项。在这个前提下，准确把握运用一般管辖、提级管辖、指定管辖，确保各级纪委监委工作力量统分结合、协调行动，推动制度优势转化为治理效能。

甘肃省纪委监委在加强对下级纪委监委领导方面做了一些工作。比如，建立调研制度、班子成员联系指导市（州）纪委监委和省纪委派驻纪检组工作制度；明确市（州）纪委书记、监委主任和省纪委派驻纪检组组长、副组长的年度考核，由省纪委监委统一进行；明确扶贫领域重点问题线索由省纪委监委直接查办，等等。下一步，我们将进一步细化标准、明晰责任，统筹安排、合理调度，提高效率、形成合力，防止出现相互推诿和缺位、错位、越位等现象。